對軌道綜合開發(fā)土地作價(jià)出資工作的幾點(diǎn)思考

軌道綜合開發(fā)土地作價(jià)出資（以下簡稱軌道作價(jià)出資），是目前"軌道+物業(yè)"開發(fā)模式中獲取土地的主要方式之一，指政府將城市軌道交通站場、出入口、車輛段等軌道設(shè)施及其周邊的土地，以作價(jià)出資方式供應(yīng)給軌道建設(shè)投資主體，由其按照"多式銜接、立體開發(fā)、功能融合節(jié)約集約"的原則進(jìn)行土地綜合開發(fā)。這種土地供應(yīng)模式是現(xiàn)有法律框架下的制度創(chuàng)新，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)做法可供參考。開展軌道作價(jià)出資工作時(shí)，建議就其中涉及的幾個(gè)問題予以關(guān)注和探索：

一、軌道作價(jià)出資的主體對象，應(yīng)為軌道建設(shè)投資主體

由于軌道交通的投資、建設(shè)，周邊區(qū)位的交通可達(dá)性大大地提升，軌道場站周邊的房價(jià)將產(chǎn)生更高的區(qū)位溢價(jià)，土地增值收益也將提高。根據(jù)"誰修路、誰開發(fā)、誰投資、誰受益"的原則，該部分的土地增值收益應(yīng)由軌道建設(shè)投資主體分享，由該主體對軌道站場周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)。同時(shí)，由于城市發(fā)展的需求，對軌道線路、軌道建設(shè)的要求也激增。但因軌道建設(shè)投資大、回收慢、客運(yùn)公益屬性化、收入難以支撐正常運(yùn)營和發(fā)展等特性的制約，單純由政府財(cái)政投資的模式已經(jīng)難以為續(xù)，急需引進(jìn)企業(yè)等社會資本進(jìn)行投資。根據(jù)國家新預(yù)算法及2014年國發(fā)【2014】43號及國發(fā)【2014】45號等政策文件的規(guī)定，明確地方國有融資平臺舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，必須由債務(wù)人自行償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任。因此2015年以后軌道建設(shè)項(xiàng)目融資為軌道建設(shè)投資主體的自主經(jīng)營行為，不能再直接向政府申請撥付資金解決。因此，為解決融資還債問題及彌補(bǔ)軌道運(yùn)營的巨大虧損，應(yīng)將增值的部分土地作價(jià)出資注入軌道建設(shè)投資主體。

值得注意的是，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場投資主體已經(jīng)多元化、形式多樣化。對于投資主體的定義應(yīng)包括但不限于企業(yè)本身，還應(yīng)包括其直屬企業(yè)、全資子公司等主體。

二、軌道作價(jià)出資的客體土地地塊應(yīng)為"凈地"

國土資源部國土資發(fā)〔2007〕236號文件規(guī)定："成片開發(fā)建設(shè)的土地應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按'凈地'分塊供應(yīng)"。軌道作價(jià)出資的土地地塊，除了傳統(tǒng)意義上"完成三通一平"的"凈地"要求以外，還應(yīng)符合以下要求：一是權(quán)屬應(yīng)清晰、范圍應(yīng)明確，應(yīng)完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批、征地拆遷補(bǔ)償?shù)轿弧⒃�土地使用�?quán)收回且不存在爭議糾紛、抵押查封等情況；二是地面、地上、地下的建構(gòu)筑物應(yīng)全部拆除或遷移到位，土地平整、建筑垃圾清運(yùn)完畢；三是地塊項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件應(yīng)明確，特別是對于容積率、綠地率、限高、日照影響因素等應(yīng)給予確定的指標(biāo)，如涉及拆遷、回遷、安置或限價(jià)房等的也應(yīng)列明。簡而言之，軌道作價(jià)出資的地塊情況應(yīng)是能夠不受影響地開發(fā)建設(shè)的土地。

三、軌道作價(jià)出資的地價(jià)評估應(yīng)公平公正

軌道綜合開發(fā)的實(shí)質(zhì)是軌道建設(shè)投資主體通過合理分享應(yīng)得的土地增值收益，來補(bǔ)償巨大的軌道交通建設(shè)與運(yùn)營成本，從而促進(jìn)軌道交通建設(shè)與運(yùn)營的可持續(xù)發(fā)展，也提高土地節(jié)約集約利用，帶動城市和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要正確地確定其土地增值收益、確定土地作價(jià)出資金額，需要合理、公平、公正地進(jìn)行作價(jià)出資的土地評估。一是土地評估時(shí)，應(yīng)公開、透明、廣泛地征求合同各方意見，特別是應(yīng)考慮軌道建設(shè)投資的投入成本等情況，確保評估結(jié)果公平、合理，以體現(xiàn)合同各方平等，合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)。二是作價(jià)出資金額應(yīng)綜合各種因素來核定。列入土地作價(jià)出資計(jì)劃的項(xiàng)目，均以軌道設(shè)施或交通銜接項(xiàng)目為由申請辦理作價(jià)出資用地的規(guī)劃選址（核發(fā)規(guī)劃藍(lán)線），大多處于老城區(qū)、規(guī)模較小，除了確保交通銜接規(guī)劃功能（配套建設(shè)P+R停車場、公交車首末站等）以外，一些項(xiàng)目還需承擔(dān)較多回建安置任務(wù)等社會責(zé)任，市政公共設(shè)施項(xiàng)目投資大。另外，基于同步建設(shè)需要，一體化綜合開發(fā)與軌道設(shè)施建設(shè)關(guān)系密切，普遍建設(shè)周期長、市場風(fēng)險(xiǎn)不確定因素較多，但在土地評估時(shí)，未充分考慮這些不利因素，可能造成土地評估價(jià)格虛高的情況。因此在確定作價(jià)出資金額時(shí)，不應(yīng)簡單根據(jù)土地評估價(jià)確定，而需進(jìn)行相應(yīng)修正。

四、軌道作價(jià)出資項(xiàng)目配套建設(shè)應(yīng)遵循有償使用原則

城市軌道上蓋物業(yè)一體化綜合開發(fā)項(xiàng)目，其宗地規(guī)劃條件既要體現(xiàn)與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，又要突顯軌道上蓋物業(yè)的項(xiàng)目特性，各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)充分優(yōu)化或?qū)嵭胁町惢瘜徟�。根�?jù)規(guī)劃控制確需配套建設(shè)的交通銜接（公交首末站、P+R停車場等）等市政公共設(shè)施項(xiàng)目，屬于非市場化經(jīng)營的配建設(shè)施，規(guī)模較大、投資較高，由軌道建設(shè)投資主體負(fù)責(zé)籌措建設(shè)資金，將增加其融資壓力，也造成非銷售型產(chǎn)品資金沉淀，形成較大財(cái)務(wù)成本，降低開發(fā)收益，同樣拉低反哺軌道建設(shè)和運(yùn)營資金缺口的貢獻(xiàn)度。因此，軌道作價(jià)出資項(xiàng)目不應(yīng)承擔(dān)過多的配套建設(shè)內(nèi)容。如必須配建的，建成后需遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)行有償使用或有償移交。

五、軌道作價(jià)出資項(xiàng)目應(yīng)綜合考慮建設(shè)時(shí)序問題

在開展軌道作價(jià)出資時(shí)，國土部門將會要求確定項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)序，即明確項(xiàng)目的具體開工、竣工日期。實(shí)施一體化綜合開發(fā)的土地作價(jià)出資項(xiàng)目，普遍存在征地拆遷難度大、與軌道交通設(shè)施建設(shè)同步建設(shè)的周期長、時(shí)間跨度大等問題，也受周邊配套未完善、開發(fā)時(shí)機(jī)未成熟等因素影響，開竣工日期需就個(gè)案進(jìn)行具體分析、論證確定。"招拍掛"出讓地塊項(xiàng)目"簽訂合同即為交地、一年內(nèi)開工、三年內(nèi)竣工"的習(xí)慣做法并不適用于軌道作價(jià)出資項(xiàng)目，應(yīng)為軌道建設(shè)投資主體進(jìn)行市場分析、投資決策、資金籌集、辦理資本金轉(zhuǎn)增等工作預(yù)留出充分的時(shí)間。